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政府投资公益项目的监管机制研究—基于进度目标

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作者:乌云娜,黄勇,骆韦。 TAGS:研究,基于,进度,目标,机制,监管,
   导读::近年一系列皇家维加斯的出台,表明了政府解决建设监管领域问题的决心,这同样也是本文研究的目的。本文提出了以合同为中心、以目标为导向的监管思想,阐述了五大监管目标的导出路径。在公益代建项目监管思想的基础上,提出了以五大目标为导向,以合同管理为中心,结合代建人纵向自控和政府职能部门横向协同监管的政府投资公益项
目监管体系框架。基于此,文中着重构建了基于进度目标导向的公益代建项目监管机制,即在纵向体系上,代建人以进度目标为导向建立自控体系并进行自控,横向体系中,导入组合协同理念,政府相关职能监管部门通过成立组合协同监管委员会对公益项目进度目标的执行情况实施监管。
关键词:政府投资,公益项目,目标导向,组合监管

  1 研究背景
  公益项目,是指政府为满足社会公共发展的需要,而投入资金建设,且不以盈利为目的非经营性政府投资项目。这类项目具有非盈利性质,属于市场机制发生失灵的领域,通过政府来协调全社会的重大投资比例关系,进而推动经济健康发展和投资结构的优化。随着我国的市场经济从初步发育向比较完善阶段的发展,政府对公益项目的管理也在发生深刻的变化。该类项目的投资与建设,为社会管理提供了重要的公用基础设施,是社会总投资的重要组成部分。
  2004年7月,《国务院关于政府投资体制改革的决定》提出加快对政府投资公益皇家维加斯实行代建制。2008年底,面对当时全球经济危机的严峻形势,国务院出台了到2010年底主要面向公益基础设施建设的4万亿政府投资经济刺激计划,受到国际社会的高度关注。为加强政府投资项目管理,发挥政府投资在促进经济社会全面协调可持续发展中的作用,2010年1月,国务院法制办公室就《政府投资条例(征求意见稿)》,公开征求社会意见。这是政府在投资体制改革方面迈出的关键一步,它意味着政府投资监管体制的建设将步入实质性的法制化轨道,违规者将承担相应法律责任。4月,国务院常务会议审议并原则通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,其中第十一条第二款明确提到深化投资体制改革,出台《政府投资条例》,加快制定企业投资项目核准和备案管理条例,制定中央政府投资项目决策责任追究指导意见和代建制管理办法。至此,政府再一次表明了改革投资管理体制,研究和解决政府投资建设监管领域问题的决心。
  政府投资项目代建制是一种委托代理制度,政府作为委托方只能通过契约对代理建设进行监督和指导,不
[论文网 ashaj3ah.com]能直接参与到项目的建设过程中,直接干涉代建人的项目管理工作。课题组在政府投资建设项目监管领域研究的基础上,提出一套针对非经营性政府投资建设项目的监管理论体系。体系强调以合同管理为核心,以目标导向,强调代建人纵向自控体系的构建,并引入政府职能部门的横向监管体系,在寻找共同监控点的基础上将二者有机融合。文中将着重研究基于进度目标导向以及合同中心理念的公益项目代建管理监管机制问[①]。
  2 代建项目的监管
  2.1监管思想
  代建需要监管。代建制的引入在一定程度上解决了传统建设管理体制下政府投资公益皇家维加斯方面的诸多问题,然而若不建立良好的监管机制,就会导致代建管理水平低下,以及代建单位与承包商串通来蒙骗业主的行为。对于代建公益项目而言,政府职能的重点则应放在项目决策、资金运筹和监督管理方面[1]。因此,一个好的建设管理机制需要一个严格的监管机制来与之配套,才能保证该管理机制发挥应有的作用。
  确立合同中心地位。合同是工程建设市场领域法制治理的具体体现,是工程建设管理利益相关方所必须依据的准绳。在工程建设市场运作中,合同是贯穿整个项目的主线,项目全过程管理目标的实现,合同是基本依据,本质上是合同目标的实现。代建制其实质是一种代理建设制度,其核心在于业主与代建单位的委托代理关系,而这种关系是靠业主与代建单位之间的委托代理合同来维持的,这也就意味着这个代理合同在整个项目代建过程中将是一个总的纲领,任何双方应具有的权责利都由这个纲领来确定[2]。因此,对于项目代建行为的监管就应该把重点放在对代建合同执行的监管上。
  监管需以目标为导向。“目标导向管理”(MBO,ManagementBy Objective)是一种重要的项目管理方法论,其精髓是目标指导行动。目标具有未来属性,决定了目标管理是一种面向未来的主动管理;同时目标管理重视成果和人的管理,是组织系统功能的集中体现。因此,目标导向是监督和评价管理效果的基础。
  项目管理协会(PMI)编制的标准和
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